Is de Grondwet toe aan vernieuwing?

Door de maatregelen die de coronacrisis met zich mee heeft gebracht zijn veel van de zwakheden van de Nederlandse overheid aan het licht gekomen. Daar waar Nederland het braafste jongetje van de klas was, wordt nu pijnlijk duidelijk dat onze overheid niet in alle omstandigheden in staat is om haar burgers rechtszekerheid te bieden. Vooral waar het gaat om de Nederlandse grondrechten heeft iedereen ondervonden dat onze rechten niet in alle situaties beschermd zijn. Het afgelopen jaar zijn mensen zich weer bewust geworden van hun grondrechten, omdat deze plotseling beperkt werden. Het is logisch dat mensen zich zijn gaan afvragen of deze beperking wel rechtmatig gebeurt. De waarde en de (schijnbare) vanzelfsprekendheid van grondrechten is het gesprek van de dag geworden. De volgende vraag die de crisis met zich meebrengt: is onze Grondwet toe aan vernieuwing?

Begin bij het beginsel

Tijdens de coronacrisis is duidelijk geworden dat grondrechten niet absoluut zijn. Rechtszaken werden niet meer toegankelijk voor het publiek, terwijl dit eigenlijk niet mag volgens het beginsel van openbaarheid van rechtszaken. Andere rechtszaken gingen niet door of werden via de telefoon gehouden. Het recht op een eerlijk proces kwam hierdoor in gevaar. Daarnaast wordt in iedere gemeente andere toepassing gegeven aan het naleven van de noodverordeningen. In de ene gemeente worden er boetes uitgedeeld wanneer het verbod op samenkomsten wordt overtreden, terwijl je er in een andere gemeente met een waarschuwing vanaf komt.

Dat de Grondwet niet coronaproof blijkt te zijn, betekent niet dat de Grondwet hiervoor wel volledige rechtsbescherming bood. De Grondwet ziet namelijk niet alleen op bescherming van de rechten van burgers tijdens een crisis, maar hoort dat altijd te doen. 

Functie van de Grondwet

Overheidsoptreden, zoals besluiten van de burgemeester, wordt door de Grondwet gerechtvaardigd. De Grondwet biedt namelijk een grondslag voor de bevoegdheden van bepaalde overheidsinstanties. Daarnaast worden er in de Grondwet normen gesteld over de inhoud of toepassing van die bevoegdheden. Het handelen van overheidsinstanties wordt ook beperkt. Dit alles wordt de juridische-normatieve functie van de Grondwet genoemd, wat burgers moet beschermen tegen willekeur en machtsmisbruik. Daarnaast wordt het vertrouwen van burgers in de overheid vergroot, wat op zijn beurt weer leidt tot aanvaarding en effectiviteit van overheidsoptreden. 

Gebrek aan flexibiliteit

Door alle toenemende maatschappelijke veranderingen worden er ook juridische ontwikkelingen teweeg gebracht. Binnen de rechtspraak wordt er steeds meer gekeken naar de totstandkoming van besluiten in plaats van naar inhoudelijke normen. Deze ontwikkeling vindt ook plaats bij de totstandkoming van regelgeving en besluiten. Een besluit moet bijvoorbeeld zorgvuldig voorbereid worden, goed gemotiveerd worden en er mag geen willekeur plaatsvinden bij het nemen ervan. Deze procedurele regels komen echter niet terug in de Grondwet. Alhoewel andere wetten, zoals de Algemene Wet Bestuursrecht, wel regels stellen over de totstandkoming van besluiten, doet de Grondwet dit niet. In de rechtspraak wordt wel veel aandacht besteedt aan het navolgen van procedurele regels, dus dit is best opmerkelijk. De Grondwet is juist bedoeld om een grondslag te bieden voor overheidsoptreden, dus je zou kunnen zeggen dat de functie van de Grondwet eigenlijk niet voldoende wordt nageleefd. 

Bovendien gaan de grondrechten in de Grondwet niet mee met digitale ontwikkelingen. Globaal vindt al jaren digitalisering plaats, maar in de Grondwet wordt nog gesproken over verouderde communicatiemiddelen, zoals de drukpers, radio en telegraaf. Bekijk bijvoorbeeld ook het Rapport Commissie Grondrechten in het Digitale Tijdperk, waarin in 2000 al werd gezegd dat grondwettelijke bepalingen techniek-onafhankelijk zouden moeten zijn. 

Slecht één beperking

Inhoudelijk worden er nauwelijks eisen gesteld aan het beperken van grondrechten. De enige eis die op dit moment aan een beperking van grondrechten gesteld wordt is dat dit met een wet in formele zin gebeurt. Verder worden er geen inhoudelijke eisen gesteld. Inhoudelijke eisen zijn bijvoorbeeld proportionaliteit, subsidiariteit en noodzakelijkheid. Wanneer deze eisen wél gesteld worden, zou een grondrecht alleen beperkt kunnen worden wanneer de inbreuk op het recht in verhouding staat met het te bereiken doel, het doel niet op een andere (minder ingrijpende) manier bereikt kan worden en de maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken.

Op dit moment ontbreekt er in de Grondwet dus een aantal inhoudelijke bepalingen, de bewoordingen zijn redelijk achterhaald en ook aan inhoudelijke toetsing kan er nog het een en ander verbeterd worden. De Grondwet mist op dit moment dus praktische toepasbaarheid. Leuk, zo’n Grondwet, maar hoe nuttig is het als die niet meegaat in de tijd? Op den duur leidt dit tot rechtsonzekerheid, terwijl de Grondwet nu juist zekerheid zou moeten bieden.

Hoe moet het dan wél? 

Ten eerste zou de Nederlandse wetgever een voorbeeld kunnen nemen aan het EVRM. De Europese grondrechten zijn techniek-neutraal geformuleerd, ze bevatten belangrijke bepalingen om de procedurele regels te waarborgen en beperkingen worden aan inhoudelijke voorwaarden onderworpen. Kortom: Europese grondrechten zijn wel praktisch en toepasbaar. 

Zoals het er nu uitziet lijkt het alsof Europese grondrechten meer steun bieden dan Nederlandse grondrechten. Dit is niet de bedoeling, aangezien het EVRM een vangnet hoort te zijn. Alleen wanneer de nationale grondrechten niet voldoende bescherming bieden, wordt er een beroep gedaan op Europese grondrechten. Daarnaast is het EVRM bedoeld om de rechten van álle burgers van de verdragsluitende staten te beschermen. Er wordt dus geen maatwerk toegepast. Niet iedereen is ook bekend met het EVRM en de mogelijkheid om daar een beroep op te doen. In haar rechtspraak laat het Europese Hof van de Rechten van de Mens veel ruimte over voor inzichten uit nationale grondrechten. Al met al is het EVRM niet bedoeld om de nationale grondrechten te vervangen. 

Grondwet is toe aan vernieuwing

In de Nederlandse Grondwet zouden bepalingen opgenomen kunnen worden die meer aansluiten op de huidige regelgeving. Het recht op een eerlijk proces en het recht op behoorlijke besluitvorming zijn voorbeelden hiervan. Bepalingen waarin communicatiemiddelen zijn opgenomen, moeten techniek-onafhankelijk gemaakt worden. Zodra de Grondwet niet meer afhankelijk is van communicatietechnieken, is de Grondwet in staat om ook in de toekomst bescherming bieden. Wie weet welke communicatietechnieken nog gebruikt gaan worden, en het is niet de bedoeling dat de Grondwet bij elke ontwikkeling opeens verouderd is. Tot slot zouden beperkingen van grondrechten niet zo gemakkelijk mogen worden opgelegd. Inhoudelijke voorwaarden, zoals ik hierboven heb beschreven, zouden moeten worden toegevoegd. Op deze manier zal de Grondwet een duidelijke leidraad worden die houvast biedt in de totstandkoming van regelgeving en rechtspraak. Globale normen zullen makkelijker kunnen worden toegespitst op de veranderingen in de Nederlandse samenleving. Het vertrouwen van de Nederlandse burgers in hun overheid zal terugkeren en de oorspronkelijke functie van de Grondwet zal weer vervuld worden.